Pertambangan Skala Kecil di Afrika Selatan

1. Pendahuluan

Afrika Selatan dianugerahi kekayaan mineral dalam jumlah besar dan merupakan pemain global dalam hal produksi mineral dan produk terkait mineral. Negara ini merupakan produsen utama berbagai macam mineral, termasuk logam mulia, logam dasar, batu mulia dan semi mulia, dan mineral industri. Secara historis, produksi ini dapat dikaitkan dengan tambang-tambang berskala besar hingga menengah yang sebagian besar dikendalikan oleh perusahaan-perusahaan multinasional.
Pertambangan telah memberikan kontribusi terhadap pembangunan infrastruktur fisik yang luas dan efisien serta pendirian industri sekunder. Dampak historis pertambangan terhadap pembangunan negara ini terlihat jelas dari korelasi antara keberadaan endapan mineral bernilai tinggi dengan tingkat pembangunan dan kepadatan penduduk yang tinggi. Kebijakan-kebijakan masa lalu dan undang-undang yang diskriminatif telah mengakibatkan sedikitnya perkembangan subsektor pertambangan skala kecil dan menghambat partisipasi beberapa kelompok masyarakat.

2. Status pertambangan skala kecil saat ini

2.1. Apa yang dimaksud dengan pertambangan skala kecil?

Definisi pertambangan skala kecil (terutama ketika mempertimbangkan pertambangan rakyat, yang bersifat primitif dan informal) telah diperdebatkan secara panjang lebar di berbagai forum. Parameter yang paling sering digunakan untuk klasifikasi skala tambang adalah omset kotor tahunan dan jumlah karyawan.
Undang-undang Usaha Kecil Afrika Selatan tahun 1996, telah mengklasifikasikan bisnis ke dalam mikro, sangat kecil, kecil dan menengah berdasarkan kriteria seperti jumlah karyawan, total omset tahunan dan total aset. Namun, untuk pertambangan, klasifikasi ini memiliki beberapa kekurangan. Sebagai contoh, di satu sisi perusahaan dapat mempekerjakan sedikitnya tiga orang profesional yang berkualifikasi tinggi sebagai konsultan dan memiliki omset kotor tahunan lebih dari 7,5 juta Rand (sekitar US $ 1.753.770)', dan di sisi lain operasi pertambangan gaya koperasi dengan lebih dari 50 orang yang bekerja di satu deposit, menggunakan metode yang belum sempurna, dapat memiliki omset tahunan kurang dari R 150.000 (sekitar US $ 1.075.000). Mayoritas kelompok yang menjadi sasaran kegiatan Divisi Pertambangan Skala Kecil Mintek dan organisasi serupa lainnya disebut sebagai penambang tradisional yang didukung untuk menjadi penambang skala kecil yang sesungguhnya.

2.2. Bidang kegiatan

Kegiatan terkonsentrasi di wilayah mineral yang dikenal di negara ini, yaitu emas di sabuk batu hijau, berlian di mana endapan aluvial ada di provinsi Northern Cape dan North West. Penambangan batu bara pada tingkat pengrajin ditemukan di KwaZulu Natal dan Eastern Cape. Di daerah yang terakhir, batu bara digunakan terutama untuk membakar batu bata tanah liat. Metode penambangan meliputi tambang terbuka hingga penggalian bawah tanah yang primitif.
Beberapa penambang tradisional dan penambang skala kecil secara informal membuka kembali pekerjaan tambang lama untuk mengakses bijih yang ditinggalkan oleh perusahaan tambang besar. Pengerjaan ulang tempat pembuangan yang ditinggalkan oleh perusahaan tambang besar yang sama juga cukup umum terjadi.

Tingkat partisipasi subsektor pertambangan skala kecil bervariasi menurut komoditas. Hal ini dapat dilihat pada persentase penyerapan tenaga kerja subsektor ini berdasarkan komoditas (lihat Tabel 2). Tingkat partisipasi ditentukan oleh: ketersediaan deposit; kemudahan penambangan, pengolahan dan ekstraksi komoditas; dan akses ke pasar. Beberapa kegiatan, seperti penambangan pasir dan tanah liat untuk pembuatan batu bata, didorong oleh permintaan lokal. Deposito ini termasuk dalam kelompok komoditas tambang batuan lunak dan tersedia bagi para penambang skala kecil. Persyaratan pengolahan yang minimum dan tidak rumit juga membuat subsektor ini menarik, sebagaimana tercermin dari persentase pekerja yang lebih tinggi.

2.3. Lingkungan peraturan

Ada sejumlah peraturan perundang-undangan yang berdampak pada kelompok penambang ini dan peraturan tersebut sama dengan peraturan yang berlaku bagi perusahaan pertambangan menengah dan besar. Peraturan tersebut mencakup lingkungan; tenaga kerja; hak-hak mineral; perizinan eksplorasi dan pertambangan; dan pengembangan keterampilan.
Kebijakan pertambangan di sebagian besar negara, yang ditegakkan melalui undang-undang dan peraturan perundang-undangan, biasanya menggunakan bahasa yang terlalu rumit untuk dipahami oleh para penambang tradisional dan penambang skala kecil. Sebagian besar penambang ini bahkan tidak mengetahui adanya undang-undang dan peraturan nasional yang berlaku yang mempengaruhi sektor pertambangan dan secara tidak sengaja melanggarnya. Di Afrika Selatan, berikut ini adalah bidang-bidang yang diatur:
Hak-hak mineral
Masalah hak-hak mineral di Afrika Selatan sedang ditinjau ulang. Hak mineral adalah seperti hak milik dan dilindungi oleh konstitusi. Sebelumnya, Afrika Selatan memiliki sistem ganda kepemilikan pribadi dan publik, tetapi RUU Mineral dan Minyak Bumi yang baru akan menjadikan Negara sebagai pemilik tunggal hak-hak mineral. Masalah royalti, pencarian dan hak penambangan juga termasuk dalam RUU ini.
Kesehatan dan keselamatan
Aspek kesehatan dan keselamatan diatur oleh Undang-Undang Kesehatan dan Keselamatan Kerja Tambang tahun 1996. Sebagian besar peraturannya tidak berlaku bagi penambang skala kecil.
Pengelolaan lingkungan hidup
Di Afrika Selatan, undang-undang lingkungan hidup diatur oleh Undang-Undang Pengelolaan Lingkungan Hidup Nasional tahun 1998, Undang-Undang Pertambangan dan Mineral tahun 1991, pedoman analisis mengenai dampak lingkungan (AMDAL) tahun 1997, Undang-Undang Konservasi Lingkungan Hidup tahun 1 986, dan persyaratan aide-memoire tahun 1992. Namun, dengan adanya peraturan baru ini, semua operasi pertambangan skala kecil yang mengajukan permohonan izin pencarian atau penambangan dipaksa untuk membayar uang jaminan untuk rehabilitasi lingkungan. Kepatuhan sangat rendah, karena penambangan yang tidak terdaftar atau penambangan ilegal sering terjadi. Demikian pula, sebagian besar penambang skala kecil tidak memiliki sumber daya maupun kapasitas untuk melaksanakan AMDAL. Menanggapi masalah-masalah tersebut, Departemen Mineral dan Energi (DME) telah mengembangkan persyaratan AMDAL yang disederhanakan, yang diterapkan pada penambang tradisional - yang didefinisikan sebagai operasi non-mekanis.
Hubungan ketenagakerjaan
Peraturan utama yang mengatur hubungan ketenagakerjaan di pertambangan adalah Undang-Undang Hubungan Ketenagakerjaan tahun 1995, Undang-Undang Dasar
Undang-Undang Ketentuan Ketenagakerjaan tahun 1997, Undang-Undang Kesetaraan Ketenagakerjaan tahun 1998 dan Undang-Undang Pengembangan Keterampilan tahun 1998. Dalam setiap kasus, hanya sebagian kecil dari undang-undang tersebut yang berlaku untuk pertambangan kecil dan pertambangan rakyat.
Pengembangan keterampilan
Undang-undang Pengembangan Keterampilan tahun 1998 menetapkan kerangka kerja untuk mengembangkan pendekatan terkoordinasi untuk pengembangan keterampilan di negara ini. Undang-undang tersebut diundangkan untuk meningkatkan produktivitas di tempat kerja, mendorong wirausaha, dan mendorong pemberi kerja untuk menggunakan tempat kerja sebagai lingkungan belajar aktif dan memberikan kesempatan bagi pendatang baru di pasar tenaga kerja untuk mendapatkan pengalaman kerja. Dampak peraturan tersebut terhadap penambang artisanal dan skala kecil juga terbatas.

3. Hambatan terhadap partisipasi efektif penambang tradisional dan penambang skala kecil dalam industri

Partisipasi efektif para penambang tradisional dan skala kecil dalam sektor ini terhambat oleh kurangnya keterampilan teknis, bisnis dan manajemen, serta terbatasnya akses mereka terhadap deposit mineral, modal dan pasar. Penambang artisanal/skala kecil terlibat dalam hampir semua komoditas mineral yang ditemukan di Afrika Selatan.

3.1. Terbatasnya akses terhadap hak-hak dan deposit mineral

Ketersediaan deposit dan tugas yang berat untuk memperoleh hak-hak mineral membatasi kegiatan para penambang tradisional dan penambang skala kecil. Seringkali sulit untuk mengetahui di mana letak hak-hak mineral. Sebagian besar kegiatan pertambangan rakyat dan skala kecil berlangsung di sekitar deposit kecil, yang tidak cocok untuk dieksploitasi oleh perusahaan pertambangan besar. Hal ini terutama berlaku untuk deposit logam mulia dan batu mulia.
Penambang artisanal dan skala kecil juga sering kali diizinkan untuk mengolah kembali limbah tailing yang ditinggalkan oleh perusahaan tambang besar. Kurangnya akses yang mudah terhadap deposit mineral dapat menjadi bagian dari alasan yang mendasari keberadaan beberapa kegiatan pertambangan artisanal informal.

3.2. Kurangnya akses ke teknologi dan keterampilan yang tepat

Perbandingan antara berbagai skala produksi menunjukkan bahwa, meskipun proses industri dasarnya sama, perbedaan skala sering kali mengharuskan penerapan teknologi yang berbeda. Dengan meningkatnya skala, terdapat kecenderungan ke arah teknologi yang lebih canggih. Bagi penambang skala kecil yang sudah mapan, akses terhadap teknologi tidak terlalu menjadi kendala seperti halnya bagi penambang yang berada pada skala yang lebih rendah (yaitu artisanal). Namun, hal yang umum terjadi di seluruh subsektor ini adalah preferensi terhadap teknologi generik yang tidak lagi dilindungi hak paten. Teknologi yang dipatenkan cenderung terlalu mahal untuk operator skala kecil.
Sama pentingnya dengan akses ke teknologi adalah kemampuan untuk menggunakan teknologi tersebut. Di sektor pertambangan skala kecil, tenaga kerja yang memiliki kualifikasi yang sesuai dapat dipekerjakan. Namun, di tingkat bawah, hal ini sering kali tidak memungkinkan.
Dampak negatif yang diakibatkan oleh kurangnya keterampilan dan terbatasnya akses terhadap teknologi terlihat jelas pada operasi yang diamati yang belum sempurna, tidak aman, tidak ramah lingkungan, dan menggunakan proses yang tidak efisien. Contoh yang paling mengerikan dari dampak negatif tersebut adalah penyalahgunaan merkuri selama ekstraksi emas; merkuri ditangani secara tidak aman, sehingga menimbulkan bahaya bagi kesehatan dan tidak ada kepedulian yang nyata terhadap dampak lingkungan. Kejadian umum lainnya yang mengerikan di subsektor pertambangan skala kecil adalah penggalian batu bara dan tanah liat yang tidak aman, di mana kompetensi batuan yang rendah membuat overhang mudah runtuh, yang mengakibatkan cedera dan terkadang kematian.
Di beberapa negara SADC3, para penambang skala kecil telah didukung oleh pelatihan teknis dan manajemen yang diberikan secara gratis atau disubsidi, dan oleh penyewaan pabrik dan peralatan yang dikelola oleh pemerintah. Lembaga swadaya masyarakat juga dikenal berperan penting dalam mendirikan fasilitas pengolahan pusat untuk digunakan oleh para penambang skala kecil, misalnya Pusat Pertambangan Shamva di Zimbabwe yang didirikan oleh Kelompok Pengembangan Teknologi Perantara. Hal ini memberikan alternatif bagi penggilingan dan pengolahan khusus yang kurang memuaskan yang dilakukan oleh perusahaan pertambangan skala kecil yang lebih mapan untuk produsen di tingkat bawah (sebagian besar penambang tradisional).

3.3. Terbatasnya akses ke modal

Perusahaan-perusahaan kecil memiliki kebutuhan pembiayaan yang berbeda dengan perusahaan-perusahaan besar, dan mereka membutuhkan dukungan dari komunitas investasi. Pemberian kredit pada sektor ini dianggap berisiko; akibatnya, bank-bank domestik umumnya membatasi pemberian kredit hanya untuk investasi jangka pendek, jika mereka memberikan kredit. Hal ini sangat menghambat perkembangan subsektor ini.
Profil risiko dari sebuah proyek potensial berada pada puncaknya pada tahap awal dan menurun selama fase pengembangan. Sebagian besar perusahaan tidak pernah menemukan badan bijih, tetapi beberapa perusahaan sangat sukses. Risiko pada tahap awal, yaitu sebelum studi pra-kelayakan selesai, biasanya di luar jangkauan bank komersial pada umumnya.

3.4. Akses terbatas ke pasar

Kapitalisasi yang rendah membatasi jumlah dana yang dapat dialokasikan oleh para penambang skala kecil untuk melakukan riset pasar yang tepat. Pada tingkat pengrajin, proses menemukan pasar tidak sistematis dan serampangan. Di beberapa negara, di mana kegiatan pertambangan skala kecil telah didukung melalui inisiatif pemerintah, pendirian fasilitas pembelian pusat oleh pemerintah seperti di Zimbabwe, membantu para penambang skala kecil. Namun, bagi perusahaan pertambangan yang lebih mapan, pengaturan ini dapat menjadi penghalang untuk mendapatkan harga yang kompetitif. Beberapa negara, misalnya Bolivia dan Peru, telah bertindak untuk menutup bank-bank pertambangan yang dikendalikan oleh negara. Beberapa negara lainnya berfokus pada logam dan batu mulia, seperti Vietnam, yang mengontrak perusahaan perdagangan swasta untuk membeli batu rubi dari para penambang skala kecil dengan perjanjian untuk memberikan pelatihan pemotongan dan pemolesan kepada para penambang.
Tidak ada fasilitas pembelian pusat di Afrika Selatan, namun beberapa bantuan untuk mengakses pasar luar negeri tersedia melalui Departemen Perdagangan dan Industri. Namun demikian, sebagian besar penambang artisanal dan skala kecil tidak mengetahui keberadaan layanan tersebut, dan mungkin juga tidak memiliki kapasitas untuk secara individu mencapai massa kritis yang dibutuhkan oleh pasar.

4. Dinamika yang berubah dalam pertambangan skala kecil

4.1. Pembukaan industri

Para pembuat kebijakan di Afrika Selatan menyadari perlunya mendorong pengembangan subsektor pertambangan skala kecil yang efisien. Perundang-undangan di Afrika Selatan sedang diadaptasi untuk memainkan peran penting dalam mendukung pertambangan artisanal dan skala kecil dan akan memainkan peran utama dalam keberlanjutannya. Buku putih RUU mineral baru pada bulan Oktober 1998, yang saat ini sedang diperdebatkan, menyatakan bahwa "Pemerintah akan mendorong dan memfasilitasi pengembangan pertambangan skala kecil yang berkelanjutan untuk memastikan eksploitasi yang optimal atas deposit mineral kecil dan untuk memungkinkan sektor ini memberikan kontribusi positif terhadap ekonomi nasional, provinsi dan lokal". RUU Pengembangan Sumber Daya Mineral dan Minyak Bumi yang baru akan membuka industri pertambangan dan memfasilitasi para pelaku usaha baru. Selain itu, Dewan Geosains saat ini sedang mengembangkan basis data pusat untuk semua deposit milik negara yang diketahui di Afrika Selatan, sehingga memudahkan untuk mengetahui di mana letak hak-hak mineral. Ada juga kebutuhan untuk menyederhanakan proses pengajuan hak-hak mineral.
Perubahan dalam atudes telah menghasilkan beberapa perkembangan yang menggembirakan, seperti usaha patungan antara perusahaan tambang kecil dan besar. Hal ini memungkinkan akses bagi operasi skala kecil ke deposit mineral dan terkadang menjamin pasar. Namun, hal yang terakhir ini harus ditimbang dengan dampak negatif yang sama yang dialami dengan sistem pembelian sentral yang diatur oleh undang-undang. Salah satu contoh dari usaha ini adalah di Northern Cape, di mana Forum Penambang Skala Kecil telah membentuk usaha patungan dengan Samancor, yang telah menyewakan hak-hak mineral kepada mereka atas beberapa deposit mangan. Beberapa perusahaan tambang besar telah mengizinkan penambang skala kecil untuk mengolah kembali tailing atau area marjinal mereka dengan pemahaman bahwa semua produksi akan dijual melalui perusahaan besar. Di Tambang O'Kiep, sekelompok penambang skala kecil telah diizinkan untuk meningkatkan timbunan tembaga oksida dengan cara mengambil sendiri dan menjual konsentratnya ke tambang.

4.2. Dukungan dan promosi sektor pertambangan skala kecil

Pabrik pencucian emas portabel kecil untuk dijual
Proyek Pertambangan, Mineral dan Pembangunan Berkelanjutan (MMSD)" di Afrika Selatan membuat rekomendasi untuk mendukung subsektor pertambangan skala kecil dengan memberikan pelatihan yang tepat dan program pengembangan kapasitas melalui kemitraan antara pemerintah, lembaga pendidikan, perusahaan dan donor.
Laporan ini juga merekomendasikan pembentukan forum regional untuk mendorong pengembangan kerangka hukum regional yang selaras. Di banyak negara di mana terdapat kegiatan pertambangan skala kecil, layanan yang diperlukan dibuat lebih mudah diakses melalui program-program pemerintah; hal ini terkadang mencakup tarif bersubsidi.
Di Afrika Selatan, ada sejumlah perusahaan dan individu yang menawarkan jasa kepada sektor pertambangan skala kecil dengan harga pasar normal. Beberapa dari penyedia jasa tersebut adalah dewan ilmu pengetahuan pemerintah seperti Mintek, Dewan Ilmu Pengetahuan Bumi dan CSIR's° Miningtek. Rendahnya kapitalisasi proyek-proyek pertambangan skala kecil membuat aksesibilitas ke penyedia jasa luar negeri menjadi sangat sulit.
Untuk penambang skala kecil yang berada di tingkat bawah, Komite Pengarah Nasional Penyedia Layanan bagi Penambang Skala Kecil (National Steering Committee of Service Providers to Small- Scale Miners/NSC) dibentuk oleh Departemen Mineral dan Energi untuk menawarkan layanan yang lebih mudah diakses dalam konfigurasi satu atap. Motivasi utama di balik pembentukan NSC adalah untuk memperbaiki praktik-praktik
pertambangan artisanal terutama yang memiliki standar keselamatan yang tidak dapat diterima dan metode yang tidak ramah lingkungan 一dengan membantu jenis operasi ini untuk naik ke tingkat yang lebih tinggi yaitu pertambangan skala kecil dan memastikan keberlanjutan. Layanan NSC juga diperluas ke:
Pengusaha pemula dengan pengalaman dan keahlian yang terbatas dan yang mencoba memasuki sektor pertambangan dengan memulai operasi di lapangan hijau;
Operasi formal berskala kecil atau menengah yang beroperasi di bawah potensi deposit yang dieksploitasi, karena kurangnya keahlian dan modal ekspansi. NSC terdiri dari para spesialis di bidang pencarian geologi, pertambangan, pengolahan mineral, pemulihan berlian, pengembangan kapasitas, dan manufaktur. Komite ini mewakili organisasi-organisasi berikut: Mintek, Miningtek, Dewan Geosains, Ntsika, Dewan Pengembangan Industri (IDC) dan Khula. NSC juga memberikan dukungan keuangan melalui IDC dan Khula.
Lembaga keuangan lain yang terlibat atau memiliki kepentingan dalam sektor pertambangan skala kecil termasuk New Africa Mining Fund7 dan International Finance Corporation (IFC). Lembaga-lembaga ini terlibat, atau ingin lebih terlibat, dalam sektor ini karena mereka percaya bahwa sektor pertambangan skala kecil merupakan area pertumbuhan yang potensial, terutama dengan adanya RUU Mineral yang baru. Para investor di New Africa Mining Fund (NAMF) akan mencakup lembaga-lembaga keuangan Afrika Selatan, perusahaan-perusahaan pertambangan dan lembaga-lembaga pembiayaan pembangunan. Diharapkan NAMF akan berinvestasi pada usaha-usaha pertambangan yang lebih kecil dan mempromosikan kegiatan pertambangan junior. Dana ini diharapkan dapat berinvestasi pada tahap pra-kelayakan, kelayakan, dan produksi awal proyek-proyek pertambangan yang lebih kecil. Pendanaan akan disetujui berdasarkan kriteria yang meliputi:
Kelangsungan hidup proyek;
Komposisi agen promosi;
Kriteria pemberdayaan ekonomi kulit hitam.

4. 3 Pengembangan keterampilan

Undang-undang Pengembangan Keterampilan tahun 1998 sedang ditegakkan melalui pembentukan Otoritas Keterampilan Nasional, membebankan pungutan pengembangan keterampilan kepada para pemberi kerja, membentuk Dana Keterampilan Nasional, mengembangkan pusat-pusat tenaga kerja, dan membentuk unit perencanaan pengembangan keterampilan.
Di sektor pertambangan, Undang-Undang Pengembangan Keterampilan diimplementasikan melalui Otoritas Kualifikasi Pertambangan. Badan ini bertanggung jawab atas pengembangan standar unit, kualifikasi nasional dan akreditasi, serta penyedia pelatihan di sektor ini. Beberapa kelompok telah dibentuk untuk menghasilkan standar dan kualifikasi yang mencakup berbagai bidang di sektor pertambangan, salah satunya mengkhususkan diri pada subsektor pertambangan skala kecil. Persyaratan keterampilan untuk penambang artisanal dan penambang skala kecil tercakup dalam bidang-bidang yang luas berikut ini:
Geologi;
Pertambangan;
Pengolahan mineral;
Lingkungan;
Kesehatan dan keselamatan;
Manajemen operasional;
Pemasaran;
Manajemen keuangan;
Manajemen sumber daya manusia;
Perencanaan bisnis.

5. Pertumbuhan sektor pertambangan skala kecil

Subsektor pertambangan skala kecil memiliki potensi pertumbuhan yang besar. Potensi ini dapat direalisasikan melalui kegiatan-kegiatan yang terkoordinasi, seperti yang dilakukan oleh NSC, dan sebagai bagian dari rencana pembangunan pedesaan yang terintegrasi dengan pemerintah daerah.
Etos yang mendasari semua inisiatif tersebut adalah dorongan menuju pembangunan berkelanjutan melalui pemanfaatan, pengolahan hilir, dan penambahan nilai. Strategi intervensi Mintek untuk mendukung penambang artisanal dan penambang skala kecil meliputi:
Program-program pengembangan manfaat dan nilai tambah untuk pengentasan kemiskinan yang difokuskan pada simpul-simpul pembangunan pedesaan di Afrika Selatan;
Pengembangan/penerapan teknologi yang tepat dan lebih aman;
Fasilitasi transfer teknologi melalui pelatihan;
Penyediaan keterampilan kewirausahaan dan akses ke teknologi, deposit mineral dan sumber daya keuangan.