Pequeña minería en Sudáfrica

1. Introducción

Sudáfrica está dotada de grandes riquezas minerales y es un actor mundial en la producción de minerales y productos relacionados. El país es un gran productor de una amplia gama de minerales, como metales preciosos, metales básicos, piedras preciosas y semipreciosas y minerales industriales. Históricamente, esta producción puede atribuirse a minas de gran y mediana envergadura controladas en su mayoría por empresas multinacionales.
La minería ha contribuido al desarrollo de una infraestructura física amplia y eficiente y al establecimiento de industrias secundarias. El impacto histórico de la minería en el desarrollo de este país se desprende de la correlación entre la existencia de yacimientos minerales de gran valor y los niveles de desarrollo y alta densidad de población. Las políticas del pasado y las leyes discriminatorias han dado lugar a un escaso desarrollo del subsector de la pequeña minería y han obstaculizado la participación de ciertos sectores de la población del país.

2. Situación actual de la pequeña minería

2.1. ¿Qué es la pequeña minería?

La definición de pequeña minería (sobre todo si se considera la minería artesanal, que es primitiva e informal) se ha debatido largo y tendido en distintos foros. Los parámetros más utilizados para clasificar la escala de una mina son la facturación anual bruta y el número de empleados.
La Ley sudafricana de la Pequeña Empresa, de 1996, clasifica las empresas en microempresas, muy pequeñas, pequeñas y medianas en función de criterios como el número de empleados, la facturación anual total y el total de activos. Sin embargo, para la minería esta clasificación presenta algunas deficiencias. Por ejemplo, por un lado, las empresas pueden emplear tan sólo a tres profesionales altamente cualificados como consultores y tener un volumen de negocios bruto anual de más de 7,5 millones de rands (aproximadamente 1,4 millones de 753,770 USD) y, por otro, las explotaciones mineras de tipo cooperativo, con más de 50 personas trabajando en un único yacimiento y utilizando métodos rudimentarios, pueden tener un volumen de negocios anual inferior a 150.000 rands (aproximadamente 1,4 millones de 15,075 USD). La mayoría del grupo al que se dirigen las actividades de la División de Minería a Pequeña Escala de Mintek2 y otras organizaciones similares son mineros artesanales a los que se ayuda a convertirse en verdaderos mineros a pequeña escala.

2.2. Ámbitos de actividad

Las actividades se concentran en las regiones mineras conocidas del país, es decir, oro en los cinturones de piedra verde, diamantes donde existen depósitos aluviales en las provincias del Cabo Norte y Noroeste. La minería artesanal del carbón se practica en KwaZulu Natal y Cabo Oriental. En esta última, el carbón se utiliza principalmente para cocer ladrillos de arcilla. Los métodos de extracción van desde la minería a cielo abierto hasta las primitivas excavaciones subterráneas.
Algunos mineros artesanales y a pequeña escala reabren de manera informal antiguas explotaciones mineras para acceder al mineral que hayan dejado las grandes empresas mineras. También es bastante frecuente la reelaboración de escombreras abandonadas por las mismas grandes empresas mineras.

El grado de participación del subsector de la pequeña minería varía en función de los productos básicos. Esto puede verse en el porcentaje de empleo del subsector por producto básico (véase el Cuadro 2). El nivel de participación viene determinado por: la disponibilidad de yacimientos; la facilidad de explotación, transformación y extracción del producto básico; y el acceso a los mercados. Algunas actividades, como la extracción de arena y arcilla para la fabricación de ladrillos, están impulsadas por la demanda local. Estos yacimientos pertenecen al grupo de productos básicos de canteras de roca blanda y están fácilmente al alcance de los pequeños mineros. Los requisitos de procesamiento mínimos y sin complicaciones también los hacen atractivos para este subsector, como refleja el mayor porcentaje de empleados.

2.3. Entorno normativo

Hay una serie de leyes que afectan a este grupo de mineros y son las mismas a las que están sujetas las empresas mineras medianas y grandes. Se refieren al medio ambiente, la mano de obra, los derechos sobre los minerales, los permisos de exploración y minería y el desarrollo de competencias.
La política minera de la mayoría de los países, que se aplica mediante leyes y reglamentos legislativos, suele estar redactada en un lenguaje demasiado complejo para que los mineros artesanales y a pequeña escala puedan comprenderla. La mayoría de estos mineros ni siquiera conocen las leyes y normativas nacionales vigentes que afectan al sector minero y las infringen sin darse cuenta. En Sudáfrica están reguladas las siguientes áreas:
● Derechos mineros
La cuestión de los derechos sobre los minerales en Sudáfrica está siendo revisada. Los derechos mineros son como los derechos de propiedad y están protegidos por la Constitución. Anteriormente, Sudáfrica tenía un sistema dual de propiedad privada y pública, pero el nuevo proyecto de Ley de Minerales y Petróleo hará del Estado el único propietario de los derechos mineros. Las cuestiones de los cánones, la prospección y los derechos mineros también entran dentro de este proyecto de ley.
● Salud y seguridad
Los aspectos de salud y seguridad se rigen por la Ley de Salud y Seguridad en las Minas de 1996. La mayor parte de su normativa no se aplica a los pequeños mineros.
● Gestión medioambiental
En Sudáfrica, la legislación medioambiental se rige por la Ley Nacional de Gestión Medioambiental de 1998, la Ley de Minas y Minerales de 1991, las directrices de evaluación del impacto ambiental (EIA) de 1997, la Ley de Conservación del Medio Ambiente de 1 986 y los requisitos de aide-mémoire de 1992. Con la nueva legislación, sin embargo, todas las pequeñas explotaciones mineras que solicitan permisos de prospección o minería están obligadas a pagar un depósito para la rehabilitación del medio ambiente. El grado de cumplimiento es muy bajo, ya que es frecuente que no se registren o que se realicen actividades mineras ilegales. Asimismo, la mayoría de los pequeños mineros no tienen ni los recursos ni la capacidad para llevar a cabo una EIA. En respuesta a estos problemas, el Departamento de Minerales y Energía (DME) ha elaborado unos requisitos simplificados de EIA, que se aplican a los mineros artesanales, definidos como operaciones no mecanizadas.
● Relaciones laborales
Los principales textos legislativos que regulan las relaciones laborales en la minería son la Ley de Relaciones Laborales de 1995, la Ley Básica de Relaciones Laborales de 1995 y la Ley Básica de Relaciones Laborales de 1995.
La Ley de Condiciones de Empleo de 1997, la Ley de Igualdad en el Empleo de 1998 y la Ley de Desarrollo de Competencias de 1998. En cada caso, sólo pequeñas partes de la ley son aplicables a la pequeña minería y a la minería artesanal.
● Desarrollo de competencias
La Ley de Desarrollo de Competencias de 1998 establece el marco para desarrollar un enfoque coordinado del desarrollo de competencias en el país. La ley se promulgó con el fin de mejorar la productividad en el lugar de trabajo, promover el autoempleo y animar a los empresarios a utilizar el lugar de trabajo como un entorno de aprendizaje activo y ofrecer oportunidades para que los recién llegados al mercado laboral adquieran experiencia laboral. Su impacto normativo sobre los mineros artesanales y a pequeña escala también es limitado.

3. Limitaciones a la participación efectiva de los mineros artesanales y a pequeña escala en la industria

La participación efectiva de los mineros artesanales y a pequeña escala en el sector se ve obstaculizada por su falta de conocimientos técnicos, empresariales y de gestión, y por su limitado acceso a los yacimientos minerales, el capital y los mercados. Los mineros artesanales y a pequeña escala explotan casi todas las materias primas minerales de Sudáfrica.

3.1. Acceso limitado a los derechos y yacimientos minerales

La disponibilidad de yacimientos y la ardua tarea de adquirir derechos mineros limitan las actividades de los mineros artesanales y a pequeña escala. A menudo es difícil averiguar dónde se encuentran los derechos mineros. La mayoría de las actividades mineras artesanales y a pequeña escala tienen lugar en torno a pequeños yacimientos, inadecuados para su explotación por las grandes empresas mineras. Esto es especialmente cierto en el caso de los yacimientos de metales preciosos y piedras preciosas.
Los mineros artesanales y a pequeña escala también suelen estar autorizados a reprocesar los vertederos de residuos abandonados por las grandes empresas mineras. La falta de acceso fácil a los yacimientos minerales podría ser parte de las razones subyacentes de la existencia de algunas de las actividades mineras artesanales informales.

3.2. Falta de acceso a la tecnología y a los conocimientos adecuados

Las comparaciones entre diferentes escalas de producción demuestran que, aunque los procesos industriales básicos son los mismos, las diferencias de escala suelen requerir la aplicación de tecnologías diferentes. Al aumentar la escala, se tiende a utilizar tecnologías más sofisticadas. Para el pequeño minero establecido, el acceso a la tecnología no es un obstáculo tan grande como para los mineros de escala inferior (es decir, artesanales). Sin embargo, es común en todo este subsector la preferencia por tecnologías genéricas que ya no están protegidas por patentes. Las tecnologías patentadas suelen ser demasiado caras para los operadores a pequeña escala.
Tan importante como el acceso a la tecnología es la capacidad de utilizar estas tecnologías. En el extremo superior del sector de la minería a pequeña escala, es posible contratar personal cualificado. Sin embargo, en el extremo inferior esto no suele ser factible.
Las repercusiones negativas de la falta de conocimientos y el acceso limitado a la tecnología son evidentes en las operaciones observadas, que son rudimentarias, inseguras, poco respetuosas con el medio ambiente y utilizan procesos ineficaces. Un ejemplo terrible de los efectos negativos es el uso indebido de mercurio durante la extracción de oro; el mercurio se manipula de forma insegura, lo que supone un peligro para la salud, y no existe una preocupación real por el impacto medioambiental. Otro caso terrible y habitual en el subsector de la minería a pequeña escala son las excavaciones inseguras de carbón y arcilla, en las que la baja competencia de la roca hace que los voladizos puedan derrumbarse, provocando lesiones y a veces víctimas mortales.
En algunos países de la SADC3, los pequeños mineros han recibido apoyo mediante formación técnica y servicios de gestión gratuitos o subvencionados, y mediante el alquiler de instalaciones y equipos administrados por los gobiernos. También se sabe que las organizaciones no gubernamentales han desempeñado un papel decisivo en la creación de instalaciones centrales de procesamiento para uso de los pequeños mineros, por ejemplo, el Centro Minero de Shamva, en Zimbabue, creado por el Grupo de Desarrollo de Tecnología Intermediaria. Esto supone una alternativa a la molturación y el procesamiento, en cierto modo insatisfactorios, que realizan las pequeñas empresas mineras más establecidas para los productores del extremo inferior de la escala (en su mayoría mineros artesanales).

3.3. Acceso limitado al capital

Las pequeñas empresas tienen necesidades de financiación diferentes a las de las grandes empresas, y necesitan el apoyo de la comunidad inversora. La financiación de este sector se considera arriesgada, por lo que los bancos nacionales suelen limitar los préstamos a inversiones a corto plazo, si es que los conceden. Esto dificulta enormemente el desarrollo del subsector.
El perfil de riesgo de un proyecto potencial alcanza su punto álgido en las primeras etapas y disminuye a lo largo de las fases de desarrollo. La mayoría de las empresas nunca encuentran un yacimiento, pero unas pocas tienen mucho éxito. Los riesgos en las fases iniciales, es decir, antes de que se complete un estudio de prefactibilidad, suelen ser superiores a los que los bancos comerciales típicos están dispuestos a exponerse.

3.4. Acceso limitado a los mercados

La baja capitalización limita la cantidad de fondos que los pequeños mineros pueden destinar a un estudio de mercado adecuado. A nivel artesanal, el proceso de búsqueda de mercados es poco sistemático y aleatorio. En algunos países, donde las actividades mineras a pequeña escala han recibido apoyo a través de iniciativas gubernamentales, el establecimiento por parte del gobierno de una central de compras, como en Zimbabue, ayuda al extremo inferior de la escala. Sin embargo, para las empresas mineras más establecidas, este sistema podría convertirse en un obstáculo para obtener precios competitivos. Algunos países, como Bolivia y Perú, han actuado para cerrar sus bancos mineros controlados por el Estado. Otros se han centrado en los metales y piedras preciosas, como Vietnam, que ha contratado a empresas comerciales privadas para que compren rubíes a los pequeños mineros, con el acuerdo de impartirles formación en corte y pulido.
En Sudáfrica no existen servicios centrales de compra, pero el Ministerio de Comercio e Industria ofrece cierta ayuda para acceder a los mercados extranjeros. Sin embargo, la mayoría de los mineros artesanales y a pequeña escala desconocen la existencia de tales servicios, y también pueden carecer de capacidad para alcanzar individualmente la masa crítica que exige el mercado.

4. Dinámica cambiante de la pequeña minería

4.1. Apertura de la industria

Los responsables políticos de Sudáfrica reconocen la necesidad de promover el desarrollo de un subsector minero a pequeña escala eficiente. La legislación sudafricana se está adaptando para desempeñar un papel importante en el apoyo a la minería artesanal y a pequeña escala, y desempeñará un papel fundamental en su sostenibilidad. El libro blanco de octubre de 1998 sobre un nuevo proyecto de ley de minerales, que se está debatiendo actualmente, afirmaba que "el Gobierno fomentará y facilitará el desarrollo sostenible de la minería a pequeña escala para garantizar la explotación óptima de los pequeños yacimientos minerales y permitir que este sector contribuya positivamente a la economía nacional, provincial y local". La nueva Ley de Desarrollo de Recursos Minerales y Petrolíferos abrirá la industria minera y facilitará nuevas entradas. Además, el Consejo de Geociencias está elaborando una base de datos central de todos los yacimientos estatales conocidos de Sudáfrica, lo que facilitará la localización de los derechos mineros. También es necesario simplificar el proceso de solicitud de derechos mineros.
El cambio de estudios ha dado lugar a algunos avances alentadores, como las empresas conjuntas entre pequeñas y grandes compañías mineras. Esto permite el acceso de las operaciones a pequeña escala a los yacimientos minerales y, en ocasiones, garantiza los mercados. Sin embargo, esto último debe sopesarse con las mismas repercusiones negativas experimentadas con los sistemas de compra centralizada legislados. Un ejemplo de estas empresas se encuentra en Cabo Norte, donde el Foro de Mineros a Pequeña Escala ha creado una empresa conjunta con Samancor, que les ha arrendado sus derechos sobre algunos yacimientos de manganeso. Algunas grandes empresas mineras han permitido a los pequeños mineros volver a explotar sus relaves o zonas marginales, en el entendimiento de que toda la producción se vendería a través de las grandes empresas. En la mina de O'Kiep, se ha permitido a un grupo de pequeños mineros mejorar las escombreras de óxido de cobre recogiendo a mano y vendiendo el concentrado a la mina.

4.2. Apoyo y promoción del sector de la pequeña minería

Pequeña planta portátil de lavado de oro en venta
El proyecto sobre Minería, Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD)" en África Austral formuló recomendaciones para apoyar al subsector de la minería a pequeña escala mediante programas adecuados de formación y capacitación a través de asociaciones entre el gobierno, las instituciones educativas, las empresas y los donantes.
También recomendó la creación de un foro regional para promover el desarrollo de un marco jurídico regional armonizado. En muchos países en los que existen actividades mineras a pequeña escala, los servicios necesarios se hacen más accesibles a través de programas gubernamentales; éstos pueden incluir a veces tarifas subvencionadas.
En Sudáfrica hay un gran número de empresas y particulares que ofrecen servicios al sector de la minería a pequeña escala a precios normales de mercado. Algunos de estos proveedores de servicios son consejos científicos gubernamentales como Mintek, el Consejo de Geociencias y CSIR 's° Miningtek. La baja capitalización de los proyectos de minería a pequeña escala dificulta enormemente el acceso a proveedores de servicios extranjeros.
Para el extremo inferior de los pequeños mineros, el Departamento de Minerales y Energía creó el Comité Directivo Nacional de Proveedores de Servicios a Pequeños Mineros (NSC) con el fin de ofrecer un servicio más accesible en una configuración de ventanilla única. La principal motivación de la creación del NSC era corregir las prácticas de
la miner韆 artesanal, especialmente las normas de seguridad inaceptables y los m閠odos poco respetuosos con el medio ambiente, ayudando a este tipo de explotaci髇 a avanzar hacia el nivel superior de la miner韆 a peque駉 escala y garantizar su sostenibilidad. Los servicios del NSC se extienden tambi閚 a:
● Empresarios primerizos con experiencia y conocimientos limitados y que intentan entrar en el sector minero iniciando operaciones green-field;
● Operaciones formales pequeñas o medianas que funcionan por debajo del potencial del yacimiento explotado, debido a la falta de conocimientos especializados y de capital de expansión. El NSC incluye especialistas en prospección geológica, minería, procesamiento de minerales, recuperación de diamantes, desarrollo de capacidades y fabricación. El Comité representa a las siguientes organizaciones Mintek, Miningtek, el Consejo de Geociencias, Ntsika, el Consejo de Desarrollo Industrial (IDC) y Khula. El NSC también presta apoyo financiero a través de IDC y Khula.
Otras instituciones financieras implicadas o interesadas en la minería a pequeña escala son el New Africa Mining Fund7 y la Corporación Financiera Internacional (CFI). Estas instituciones participan, o desean participar más, en el sector, ya que creen que la minería a pequeña escala es un área de crecimiento potencial, especialmente a la luz de la nueva ley de minerales. Entre los inversores del New Africa Mining Fund (NAMF) habrá instituciones financieras sudafricanas, empresas mineras e instituciones de financiación del desarrollo. Se espera que el NAMF invierta en pequeñas empresas mineras y promueva las actividades mineras junior. Se supone que el Fondo invertirá en las fases de pre-factibilidad, factibilidad y producción temprana de proyectos mineros de menor envergadura. La financiación se aprobará con arreglo a criterios que incluyen:
● La viabilidad del proyecto;
● La composición del agente promotor;
● Criterios de capacitación económica de los negros.

4. 3 Desarrollo de competencias

La Ley de Desarrollo de Competencias de 1998 se está aplicando mediante la creación de una Autoridad Nacional de Competencias, la imposición de una tasa de desarrollo de competencias a los empresarios, la creación de un Fondo Nacional de Competencias, el desarrollo de centros de trabajo y la creación de una unidad de planificación del desarrollo de competencias.
En el sector minero, la Ley de Desarrollo de Competencias se aplica a través de la Autoridad de Cualificaciones Mineras. Este organismo es responsable del desarrollo de normas unitarias, cualificaciones nacionales y de acreditación, así como de los proveedores de formación en el sector. Se han formado varios grupos para generar normas y cualificaciones que cubran las distintas áreas del sector minero, uno de los cuales está especializado en el subsector de la pequeña minería. Los requisitos de cualificación de los mineros artesanales y a pequeña escala se engloban en las siguientes grandes áreas:
● Geología;
● Minería;
● Procesamiento de minerales;
● Medio ambiente;
● Salud y seguridad;
● Gestión operativa;
● Marketing;
● Gestión financiera;
● Gestión de recursos humanos;
● Planificación empresarial.

5. Crecimiento del sector de la pequeña minería

El subsector de la minería a pequeña escala tiene un gran potencial de crecimiento. Este potencial puede materializarse a través de actividades coordinadas, como las del CNS, y como parte de los planes integrados de desarrollo rural de los gobiernos locales.
La ética subyacente en todas las iniciativas es el impulso hacia el desarrollo sostenible a través del beneficio, el procesamiento posterior y la adición de valor. Las estrategias de intervención de Mintek para apoyar a los mineros artesanales y a pequeña escala incluyen:
●Programas de desarrollo de beneficios y valor añadido para mitigar la pobreza centrados en los nodos de desarrollo rural de Sudáfrica;
●Desarrollo/aplicación de tecnologías adecuadas y más seguras;
●Facilitación de la transferencia de tecnología a través de la formación;
●Proporcionar competencias empresariales y acceso a la tecnología, los yacimientos minerales y los recursos financieros.