Exploração mineira de pequena escala na África do Sul

1. Introdução

A África do Sul é dotada de grandes quantidades de riqueza mineral e é um ator global no que diz respeito à produção de minerais e produtos relacionados com minerais. O país é um grande produtor de uma vasta gama de minerais, incluindo metais preciosos, metais de base, pedras preciosas e semi-preciosas e minerais industriais. Historicamente, esta produção pode ser atribuída a minas de grande e média escala controladas maioritariamente por empresas multinacionais.
A exploração mineira contribuiu para o desenvolvimento de uma infraestrutura física extensa e eficiente e para o estabelecimento de indústrias secundárias. O impacto histórico da extração mineira no desenvolvimento do país é visível na correlação entre a ocorrência de depósitos minerais de elevado valor e os níveis de desenvolvimento e as elevadas densidades populacionais. As políticas do passado e as leis discriminatórias resultaram num fraco desenvolvimento do subsector da mineração em pequena escala e impediram a participação de certas camadas da população do país.

2. Situação atual da mineração em pequena escala

2.1. O que é a mineração em pequena escala?

A definição de extração mineira de pequena escala (sobretudo quando se considera a extração artesanal, que é primitiva e informal) tem sido longamente debatida em diferentes fóruns. Os parâmetros mais utilizados para classificar a escala de uma mina são o volume de negócios anual bruto e o número de trabalhadores.
A lei sul-africana sobre as pequenas empresas (Small Business Act), de 1996, classificou as empresas em micro, muito pequenas, pequenas e médias, de acordo com critérios como o número de trabalhadores, o volume de negócios anual total e o total dos activos. No entanto, para o sector mineiro, esta classificação apresenta algumas deficiências. Por exemplo, por um lado, as empresas podem empregar apenas três profissionais altamente qualificados como consultores e ter um volume de negócios anual bruto de mais de 7,5 milhões de rands (aproximadamente US$753,770)' e, por outro lado, as operações mineiras de estilo cooperativo, com mais de 50 pessoas a trabalhar num único depósito, utilizando métodos rudimentares, podem ter um volume de negócios anual inferior a 150 000 rands (cerca de US$15,075). A maioria do grupo visado pelas actividades da Divisão de Mineração em Pequena Escala da Mintek2 e de outras organizações semelhantes são referidos como mineiros artesanais que estão a ser apoiados para se tornarem verdadeiros mineiros de pequena escala.

2.2. Áreas de atividade

As actividades concentram-se nas regiões mineiras conhecidas do país, ou seja, o ouro nas cinturas de rochas verdes e os diamantes onde existem depósitos aluviais nas províncias do Cabo Setentrional e do Noroeste. A extração de carvão a nível artesanal encontra-se no KwaZulu Natal e no Cabo Oriental. Neste último, o carvão é utilizado principalmente para a cozedura de tijolos de barro. Os métodos de extração incluem escavações a céu aberto e escavações subterrâneas primitivas.
Alguns mineiros artesanais e de pequena escala reabrem informalmente antigas minas para aceder a qualquer minério deixado pelas grandes empresas mineiras. É também muito frequente a reutilização de escombreiras deixadas pelas mesmas grandes empresas mineiras.

O grau de participação do subsector da mineração em pequena escala varia consoante os produtos. Este facto pode ser observado na percentagem de emprego do subsector por produto de base (ver Quadro 2). O nível de participação é determinado por: disponibilidade de depósitos; facilidade de extração, transformação e extração do produto; e acesso aos mercados. Algumas actividades, como a extração de areia e argila para a fabricação de tijolos, são impulsionadas pela procura local. Estes depósitos pertencem ao grupo de produtos de base de extração de rochas moles e estão facilmente disponíveis para os mineiros de pequena escala. Os requisitos mínimos e descomplicados de processamento também os tornam atractivos para este subsector, o que se reflecte na maior percentagem de empregados.

2.3. Enquadramento regulamentar

Há uma série de actos legislativos que têm impacto neste grupo de mineiros e que são os mesmos a que estão sujeitas as médias e grandes empresas mineiras. Estes diplomas abrangem o ambiente, o trabalho, os direitos minerais, o licenciamento da exploração e da extração mineira e o desenvolvimento de competências.
A política mineira da maioria dos países, que é aplicada através de leis e regulamentos legislativos, está normalmente numa linguagem demasiado complexa para ser compreendida pelos mineiros artesanais e de pequena escala. A maioria destes mineiros nem sequer tem conhecimento das leis e regulamentos nacionais em vigor que afectam o sector mineiro e, inadvertidamente, viola-os. Na África do Sul, estão regulamentadas as seguintes áreas:
● Direitos minerais
A questão dos direitos dos minerais na África do Sul está a ser revista. Os direitos sobre os minerais são semelhantes aos direitos de propriedade e estão protegidos pela Constituição. Anteriormente, a África do Sul tinha um sistema duplo de propriedade privada e pública, mas a nova Lei dos Minerais e do Petróleo tornará o Estado o único proprietário dos direitos sobre os minerais. As questões relativas às royalties, à prospeção e aos direitos mineiros também são abrangidas por esta lei.
Saúde e segurança
Os aspectos de saúde e segurança são regidos pela Lei de Saúde e Segurança nas Minas de 1996. A maior parte dos seus regulamentos não se aplica aos mineiros de pequena escala.
Gestão do ambiente
Na África do Sul, a legislação ambiental é regida pela Lei Nacional de Gestão Ambiental de 1998, a Lei de Minas e Minerais de 1991, as directrizes de avaliação do impacto ambiental (AIA) de 1997, a Lei de Conservação Ambiental de 1986 e os requisitos do aide-memoire de 1992. No entanto, com a nova legislação, todas as operações mineiras de pequena escala que solicitem autorizações de prospeção ou de exploração mineira são obrigadas a pagar um depósito para a reabilitação ambiental. O cumprimento é muito baixo, uma vez que é frequente o não registo ou a exploração mineira ilegal. Do mesmo modo, a maioria dos mineiros de pequena escala não tem nem os recursos nem a capacidade para efetuar um EIA. Em resposta a estes problemas, o Departamento de Minerais e Energia (DME) desenvolveu requisitos simplificados de AIA, que são aplicados aos mineiros artesanais - definidos como operações não mecanizadas.
● Relações laborais
Os principais actos legislativos que regem as relações laborais no sector mineiro são a Lei das Relações Laborais de 1995, a Lei de Bases da Política de Emprego e a Lei de Proteção do Trabalho.
A Lei sobre as Condições de Emprego de 1997, a Lei sobre a Equidade no Emprego de 1998 e a Lei sobre o Desenvolvimento de Competências de 1998. Em cada caso, apenas pequenas partes da lei são aplicáveis à mineração artesanal e de pequena escala.
Desenvolvimento de competências
A Lei do Desenvolvimento de Competências de 1998 estabelece o quadro para o desenvolvimento de uma abordagem coordenada do desenvolvimento de competências no país. A lei foi promulgada com o objetivo de melhorar a produtividade no local de trabalho, promover o autoemprego e incentivar os empregadores a utilizarem o local de trabalho como um ambiente de aprendizagem ativa e a proporcionarem oportunidades de experiência profissional aos novos operadores no mercado de trabalho. O seu impacto regulamentar sobre os mineiros artesanais e de pequena escala também é limitado.

3. Constrangimentos à participação efectiva dos mineiros artesanais e de pequena escala no sector

A participação efectiva dos mineiros artesanais e de pequena escala no sector é dificultada pela sua falta de competências técnicas, comerciais e de gestão, bem como pelo seu acesso limitado aos depósitos minerais, ao capital e aos mercados. Os mineiros artesanais e de pequena escala estão envolvidos em quase todos os produtos de base minerais existentes na África do Sul.

3.1. Acesso limitado aos direitos e depósitos minerais

A disponibilidade de jazidas e a difícil tarefa de adquirir direitos sobre os minerais limitam as actividades dos mineiros artesanais e de pequena escala. Muitas vezes, é difícil descobrir onde estão localizados os direitos sobre os minerais. A maioria das actividades de mineração artesanal e de pequena escala ocorre em torno de pequenos depósitos, inadequados para exploração pelas grandes empresas mineiras. Isto é particularmente verdade no caso dos depósitos de metais preciosos e pedras preciosas.
Os mineiros artesanais e de pequena escala também são frequentemente autorizados a reprocessar os depósitos de rejeitos deixados pelas grandes empresas mineiras. A falta de acesso fácil aos depósitos minerais pode ser uma das razões subjacentes à existência de algumas das actividades mineiras artesanais informais.

3.2. Falta de acesso a tecnologias e competências adequadas

As comparações entre diferentes escalas de produção mostram que, embora os processos industriais de base sejam os mesmos, as diferenças de escala exigem frequentemente a aplicação de tecnologias diferentes. Com o aumento da escala, há uma tendência para tecnologias mais sofisticadas. Para o mineiro de pequena escala estabelecido, o acesso à tecnologia não constitui um obstáculo tão grande como para os mineiros de escala inferior (ou seja, artesanais). No entanto, é comum a todo este subsector a preferência por tecnologias genéricas que já não estão protegidas por patentes. As tecnologias patenteadas tendem a ser demasiado caras para os operadores de pequena escala.
Tão importante como o acesso à tecnologia é a capacidade de a utilizar. No segmento superior do sector mineiro de pequena escala, podem ser contratadas competências devidamente qualificadas. No entanto, nos níveis mais baixos, isso muitas vezes não é viável.
Os impactos negativos resultantes da falta de competências e do acesso limitado à tecnologia são evidentes nas operações observadas, que são rudimentares, inseguras, não respeitadoras do ambiente e que utilizam processos ineficientes. Um dos exemplos mais horríveis dos impactos negativos é a utilização indevida de mercúrio durante a extração de ouro; o mercúrio é manuseado de forma insegura, constituindo um perigo para a saúde, e não há uma verdadeira preocupação com o impacto ambiental. Outra ocorrência horrível e comum no subsector da extração mineira em pequena escala são as escavações inseguras de carvão e argila, em que a baixa competência da rocha faz com que as saliências possam ruir, resultando em ferimentos e, por vezes, em mortes.
Nalguns países da SADC3 , os mineiros de pequena escala têm sido apoiados pela formação gratuita ou subsidiada de serviços técnicos e de gestão, e pelo aluguer de instalações e equipamento administrado pelos governos. Sabe-se também que as organizações não governamentais têm sido fundamentais na criação de instalações centrais de processamento para utilização pelos mineiros de pequena escala, por exemplo, o Shamva Mining Centre no Zimbabué, criado pelo Intermediary Technology Development Group. Isto constitui uma alternativa à moagem e à transformação, algo insatisfatoriamente personalizadas, efectuadas pelas empresas mineiras de pequena escala mais estabelecidas para os produtores do nível mais baixo da escala (principalmente mineiros artesanais).

3.3. Acesso limitado ao capital

As empresas mais pequenas têm necessidades de financiamento diferentes das das empresas maiores e precisam de apoio da comunidade de investidores. A concessão de empréstimos a este sector é considerada arriscada; por conseguinte, os bancos nacionais limitam geralmente os empréstimos a investimentos a curto prazo, se é que concedem algum empréstimo. Este facto dificulta grandemente o desenvolvimento do subsector.
O perfil de risco de um potencial projeto atinge o seu máximo nas fases iniciais e diminui ao longo das fases de desenvolvimento. A maioria das empresas nunca encontra um corpo de minério, mas algumas são extremamente bem sucedidas. Os riscos nas fases iniciais, ou seja, antes da conclusão de um estudo de pré-viabilidade, estão normalmente para além daquilo a que os bancos comerciais típicos estão dispostos a expor-se.

3.4. Acesso limitado aos mercados

A baixa capitalização limita a quantidade de fundos que os mineiros de pequena escala podem afetar a uma pesquisa de mercado adequada. Ao nível artesanal, o processo de procura de mercados é pouco sistemático e aleatório. Em alguns países, onde as actividades mineiras de pequena escala têm sido apoiadas através de iniciativas governamentais, o estabelecimento pelo governo de uma central de compras, como no Zimbabué, ajuda os mais baixos da escala. No entanto, para as empresas mineiras mais estabelecidas, esta estrutura poderia - se legislada - tornar-se um obstáculo à obtenção de preços competitivos. Alguns países, como a Bolívia e o Peru, tomaram medidas para encerrar os seus bancos mineiros controlados pelo Estado. Outros concentraram-se nos metais e pedras preciosas, como o Vietname, que contratou empresas comerciais privadas para comprar rubis a mineiros de pequena escala, com um acordo para dar formação em corte e polimento aos mineiros.
Não existem centrais de compras na África do Sul, mas o Departamento de Comércio e Indústria presta alguma assistência no acesso aos mercados estrangeiros. No entanto, a maioria dos mineiros artesanais e de pequena escala não tem conhecimento da existência de tais serviços e pode também não ter a capacidade de atingir individualmente a massa crítica exigida pelo mercado.

4. Dinâmicas em mutação na extração mineira em pequena escala

4.1. Abertura do sector

Os decisores políticos da África do Sul reconhecem a necessidade de promover o desenvolvimento de um subsector mineiro de pequena escala eficiente. A legislação na África do Sul está a ser adaptada para desempenhar um papel importante no apoio à mineração artesanal e de pequena escala e desempenhará um papel fundamental na sua sustentabilidade. O Livro Branco de outubro de 1998 sobre uma nova lei relativa aos minerais, que está atualmente a ser debatida, afirmava que "o Governo encorajará e facilitará o desenvolvimento sustentável da mineração em pequena escala, a fim de assegurar a exploração óptima dos pequenos depósitos minerais e permitir que este sector dê um contributo positivo para a economia nacional, provincial e local". O novo projeto de lei sobre o desenvolvimento dos recursos minerais e petrolíferos abrirá o sector mineiro e facilitará a entrada de novos operadores. Além disso, o Conselho de Geociências está atualmente a desenvolver uma base de dados central de todos os depósitos estatais conhecidos na África do Sul, facilitando assim a localização dos direitos mineiros. É igualmente necessário simplificar o processo de requerimento de direitos mineiros.
A mudança de atitudes deu origem a alguns desenvolvimentos encorajadores, como as empresas comuns entre pequenas e grandes empresas mineiras. Isto permite o acesso de operações de pequena escala a depósitos minerais e, por vezes, garante mercados. No entanto, este último aspeto tem de ser ponderado em relação aos mesmos impactos negativos registados com os sistemas de compras centrais legislados. Um exemplo destas empresas encontra-se no Cabo Setentrional, onde o Small Scale Miners Forum criou uma empresa comum com a Samancor, que lhes cedeu os seus direitos sobre alguns depósitos de manganês. Algumas grandes empresas mineiras permitiram que os mineiros de pequena escala trabalhassem os seus rejeitos ou áreas marginais, com o entendimento de que toda a produção seria vendida através das grandes empresas. Na mina de O'Kiep, um grupo de mineiros de pequena escala foi autorizado a melhorar os depósitos de óxido de cobre, seleccionando manualmente e vendendo o concentrado à mina.

4.2. Apoio e promoção do sector mineiro de pequena escala

Pequena fábrica portátil de lavagem de ouro para venda
O projeto "Mineração, Minerais e Desenvolvimento Sustentável (MMSD)" na África Austral fez recomendações para o apoio ao subsector da mineração em pequena escala, fornecendo formação adequada e programas de reforço de capacidades através de parcerias entre o governo, instituições de ensino, empresas e doadores.
Recomendou também a criação de um fórum regional para promover o desenvolvimento de um quadro jurídico regional harmonizado. Em muitos países onde existem actividades mineiras de pequena escala, os serviços necessários são tornados mais acessíveis através de programas governamentais; estes podem por vezes incluir taxas subsidiadas.
Na África do Sul, há uma série de empresas e indivíduos que oferecem serviços ao sector mineiro de pequena escala a preços normais de mercado. Alguns desses prestadores de serviços são conselhos científicos governamentais, como o Mintek, o Council for Geosciences e o CSIR 's° Miningtek. A baixa capitalização dos projectos mineiros de pequena escala torna extremamente difícil o acesso a prestadores de serviços estrangeiros.
Para os mineiros de pequena escala de nível inferior, o Departamento de Minerais e Energia criou o Comité Diretor Nacional de Prestadores de Serviços aos Mineiros de Pequena Escala (NSC) para oferecer um serviço mais acessível numa configuração de balcão único. A principal motivação subjacente à criação do NSC foi a correção das práticas de
a mineração artesanal, em especial as normas de segurança inaceitáveis e os métodos não respeitadores do ambiente, ajudando este tipo de operação a avançar para o nível mais elevado da mineração em pequena escala e a garantir a sustentabilidade. Os serviços do NSC são também alargados a:
Empresários de primeira viagem com experiência e conhecimentos limitados e que tentam entrar no sector mineiro iniciando operações de raiz;
Operações formais de pequena ou média dimensão que estão a funcionar abaixo do potencial do depósito que está a ser explorado, devido à falta de conhecimentos especializados e de capital de expansão. O NSC inclui especialistas em prospeção geológica, exploração mineira, processamento de minerais, recuperação de diamantes, desenvolvimento de capacidades e fabrico. O Comité representa as seguintes organizações: Mintek, Miningtek, o Conselho de Geociências, Ntsika, o Conselho de Desenvolvimento Industrial (IDC) e Khula. O NSC também dá apoio financeiro através do IDC e do Khula.
Outras instituições financeiras envolvidas ou com interesse no sector mineiro de pequena escala incluem o New Africa Mining Fund7 e a International Finance Corporation (IFC). Estas instituições estão envolvidas, ou desejam estar mais envolvidas, no sector, pois acreditam que o sector mineiro de pequena escala é uma área de crescimento potencial, particularmente à luz da nova lei dos minerais. Os investidores do New Africa Mining Fund (NAMF) incluirão instituições financeiras sul-africanas, empresas mineiras e instituições de financiamento do desenvolvimento. Prevê-se que o NAMF invista em empreendimentos mineiros de menor dimensão e promova actividades mineiras juniores. O Fundo deverá investir nas fases de pré-viabilidade, viabilidade e produção inicial de projectos mineiros de menor dimensão. O financiamento será aprovado de acordo com critérios que incluem:
A viabilidade do projeto;
A composição do agente promotor;
Critérios de capacitação económica dos negros.

4. 3 Desenvolvimento de competências

A Lei do Desenvolvimento de Competências de 1998 está a ser aplicada através da criação de uma Autoridade Nacional de Competências, da imposição de uma taxa de desenvolvimento de competências aos empregadores, da criação de um Fundo Nacional de Competências, do desenvolvimento de centros de trabalho e da criação de uma unidade de planeamento do desenvolvimento de competências.
No sector mineiro, a Lei do Desenvolvimento de Competências é aplicada através da Autoridade para as Qualificações Mineiras. Este organismo é responsável pelo desenvolvimento de normas unitárias, qualificações nacionais e de acreditação, bem como dos prestadores de formação no sector. Foram formados vários grupos para gerar normas e qualificações para cobrir as diferentes áreas do sector mineiro, um dos quais é especializado no subsector da mineração em pequena escala. As necessidades de competências dos mineiros artesanais e de pequena escala são abrangidas pelas seguintes grandes áreas:
● Geologia;
Mineração;
Processamento de minerais;
Ambiente;
Saúde e segurança;
Gestão operacional;
● Marketing;
Gestão financeira;
Gestão de recursos humanos;
Planeamento comercial.

5. Crescimento do sector mineiro de pequena escala

O subsector da mineração em pequena escala tem um grande potencial de crescimento. Este potencial pode ser realizado através de actividades coordenadas, tais como as do NSC, e como parte dos planos de desenvolvimento rural integrado para o governo local.
O ethos subjacente a todas as iniciativas é o impulso para o desenvolvimento sustentável através da beneficiação, do processamento a jusante e da adição de valor. As estratégias de intervenção da Mintek para apoiar os mineiros artesanais e de pequena escala incluem
Programas de desenvolvimento de beneficiação e de valor acrescentado para a redução da pobreza centrados nos nós de desenvolvimento rural da África do Sul;
Desenvolvimento/aplicação de tecnologias adequadas e mais seguras;
●Facilitação da transferência de tecnologia através da formação;
Fornecimento de competências empresariais e acesso a tecnologia, depósitos minerais e recursos financeiros.